试析军民融合式发展体系的国家主导职能

2018-07-26 09:58
未知

  《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出,“建立中国特色军民融合式发展体系要坚持国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容原则”。那么,我国国防科技工业军民融合式发展体系的国家主导模式职责是什么?问题的核心应是:明确市场与政府关系,厘清政府的主导职能作用。

  改革开放之后,国防科技工业走上了军民融合发展之路,一批成熟先进的军用技术转移到民用领域,单一的军品向军民结合产品结构转变,推动了区域经济的发展;而社会资本也逐步有序进入军品科研生产领域,初步形成了军民良性互动、协调发展的格局。但是,军民分离的局面并没有彻底改变,国防科技工业军民融合式发展体系是一个复杂的系统,必须发挥政府顶层设计职能,制定和实施军民融合科技产业发展战略。

  首先要注重从国家层面上统筹,对国家战略层面的一系列重大关系,包括国防建设与经济建设、国防科技工业与民用工业、国家科技创新战略与国防科技创新战略、军队建设需求与武器装备研制生产供给等一系列关系,以及涉及军民两用的国家重大科技专项进行统一规划。即把军民融合发展战略作为国家战略,纳入我国国民经济和社会发展规划,实现国防建设与经济建设的协调发展;把国防科技和武器装备发展纳入国家科技创新体系;制定军民融合科技发展战略的总体规划和专项规划。

  在地方层面,要解决好区域规划、产业发展规划与国防科技工业发展规划的统筹衔接问题。把军民融合科技产业发展纳入地方国民经济和社会发展规划,把地方产业规划与有关国防科技工业集团公司的产业发展规划相互对接。在国防科技经济集中地区,把军民融合科技产业作为地方特色优势产业着力培育,使区域经济与国防科技工业经的发展在规划期就能明确发展方向,并通过统盘考虑,共同实施推进。

  值得注意的是,在制定和实施军民融合发展战略规划时要明确阶段性目标、重点方向和主要任务;要重视培育重点企业和重点项目,并且支持其发挥辐射带动作用;要推进区域军民融合规划工作的协调合作机制,促进省部及军地的战略合作。

  有效解决“军民分离”的体制机制问题,必须建立健全统一、集中、协调清晰的管理架构。因此,应加强宏观调控,完善军民融合管理体制与决策机制,建立有利于军民融合式发展的军工集团管理体制,深化国防科技工业科技管理体制改革。

  进一步理顺军政关系、军地关系、政府与军工企业和科研院所关系,首先需要建立从最顶层机构到各部门机构、设置齐全、综合性的协调机构。具体而言,在国家层面上,强化国务院专门委员会的职能,把统筹、决策、协调国防科技工业发展和武器装备发展重大问题作为其重要职责。在此框架之下,进一步建立健全国务院有关部门和军队有关部门参加的部际协调机制,并在各地工业管理部门、各军工集团公司、各企事业单位建立专门机构及部省(市、区)际协调机制,形成上下联动、业务归口、分工明确的组织体系。并通过定期召开联席会议,协调解决国防科技工业与地方科技经济互动发展中的重大问题。

  如何建立有利于军民融合式发展的军工集团管理体制呢?应督促11个军工集团公司加快企业改革。除“小核心”军品科研生产单位由国家独资经营外,“大协作”军品科研生产单位实现投资主体多元化。通过资产重组、相互参股、兼并收购等多种途径推进股份制改革,广泛吸纳社会优质资源。重视非公有资本参股,要按照现代企业制度的要求,完善公司法人治理结构,加快军工集团公司内部改革,简化机构,减少层级,提高效率。

  在深化国防科技工业科技管理体制改革方面,对于军工科研院所可按其是否公益性进行分类改革,即按现代科研院所制度和现代企业制度两种模式分类进行,形成军民融合式科技管理体制机制。对于面向国防科技工业全行业服务的公益性、基础性和共用技术的科研院所,由国家统一管理,纳入财政全额拨款事业单位管理范围,建立现代科研院所制度。为提高公益性、基础性科研院所自主创新能力,在院所内部建立和完善科学民主的决策机制、灵活合理的用人机制、绩效优先的分配机制、鼓励创新的激励机制、严格公开的监督机制、科学公正的评价机制。对于应用型科研院所,要实行企业化转制,使其成为市场竞争主体或进入相关企业成为技术开发中心。

  针对现有政策法律中不适应军民融合发展的要修改和废止,目前尚缺失的、缺少操作性细则的需要加快制定,以建立起层次清晰、相互衔接、整体协调的政策法规体系。

  一是创新投资方式。改变目前单一的财政直接投资方式,由行政方式向市场运行方式转变,建立财政直接投资、资本金注入、投资补助、贴息低息贷款等多种投资方式。

  二是改革军品税收政策。对承担武器装备科研生产、维修保障的各类军工企业和民口单位,采用相同的增值税税收减免优惠政策;对符合条件的军工高新技术企业,实行与民口高新技术企业同等的企业所得税优惠政策。

  三是完善军品价格管理制度。根据装备军民融合属性,建立分类定价制度。对于涉及国家安全的尖端武器装备,实行计划管理,由成本导向形成价格;对于有限竞争类装备,实行计划管理与市场调节相结合,由供需双方在竞争基础上协商定价,由需求导向形成价格;对于军民通用类装备,按照市场定价原则,由竞争形成价格。

  四是加速推进武器装备科研生产许可工作。尽快对原有武器装备科研生产许可目录进行调整,减少压缩许可范围,加快民口企业进入军品市场的步伐。

  五是制定国防科技工业军民融合的知识产权保护和激励政策。国防科技领域国家财政投资形成的国防知识产权权属和利益分配问题,仍在沿用全部归国家所有、由国家支配的办法执行,严重地影响了国防科研生产单位和科技人员创新的积极性,影响了军民融合技术产业的发展。在注重知识产权保护的同时,要客观、科学地评估技术成果价值,合理分配国家、集体和个人的权益,激励原始创新和重大关键技术突破,在工程应用和产业化时期保障技术研发的回报。

  六是完善有利于军民融合的法律体系。在《宪法》、《国防法》框架原则下,不断完善推进军民融合式发展的法律体系。如修订《中华人民共和国私营企业暂行条例》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人独资企业法》中不利于民营单位进入武器装备科研生产领域的条款,为民口单位进入军品科研生产领域提供法律保障;加快出台《武器装备采购供应法》,规范军地双方装备采购和供应行为,解决好武器装备科研生产体系建设中的军民融合发展问题的法律支撑问题。

  政府提供信息服务和人力资源服务、发展两用技术、建立科技平台等必要的公共产品和服务,可以有效防止国防科技工业军民融合发展中出现市场失灵问题。

  关于提供信息服务。由于军民两个市场相分离,军工企业与民口企业缺乏信息沟通的规范渠道,对对方的科研生产能力及技术需求缺乏了解,制约了军民科技资源共享和整合。因此,需要建立和完善固定而畅通的信息交换沟通渠道和共享机制。一是依托政府和军队信息网络基础设施,建设军民融合科技资源信息服务平台。二是军民融合综合管理部门之间应建立健全信息沟通渠道,形成信息定期通报制度。

  关于发展两用技术。大力发展军民两用技术,实现技术通用化是国防科技工业军民融合式发展最为重要的内容。对那些有重要军事需求同时又具有转移潜力的两用技术,由政府进行投资开发。发展两用技术,首要的是制定军民两用技术发展规划,发布军民两用技术项目资助指南。其次,根据国防建设和经济建设的需要,选择一些军民两用技术的重大专项以及重大关键技术,选择突破口,重点支持。最后,政府要利用风险投资等引导民间资本参与军民两用技术开发,吸引高技术企业参与,促进军民两用技术产业化发展。

  关于建立军民融合科技创新平台。关键是要加强“科研成果转化与产业化”两类平台的融合发展。一是建立和完善军民融合科技资源共享互动平台,完善大型科学仪器、科技文献、科学数据和自然科技资源等科技基础条件平台;二是建立军民融合技术成果转化服务平台,培育和发展技术转移主体,鼓励军地企业、高等院校、科研院所加快产学研一体化的载体建设;三是建立军民两用技术孵化器及孵化器网络,为参与军民两用技术研发公司提供技术支持服务。

  关于提供科技人才资源服务。国防科技工业军民融合发展,最为关键的还是军民人才资源的互动融合。要强化军民“技术专家和企业家”两类人才互动融合。特别是人才集中的军工企业要放开放活,建立科技人员自由流动机制,完善科技人员评价机制和奖励机制,集聚高端科技人才,合作创新重大先进技术,发展壮大国防科技合作基地和研发机构。鼓励军工企业、科研院所建立博士后工作站,并与地方高等学校联合培养各类技术人才和管理人才。

  我国国防科技工业军民融合产业发展呈现出由“点”到“线”再到“面”的趋势,开始进入集聚阶段。特别是民用核能、民用飞机、民用航天、民用船舶等具有区域集聚发展的行业进入了持续较快发展时期。建立军民融合产业基地有利于节省流通成本、形成合理产业链条、为“民参军”提供集聚的空间环境。同时,由于武器装备科研生产涉及国家安全,建立产业基地也有利于解决安全保密管理。因此,国防科技工业军民融合式发展,要把建设军民融合产业基地作为重要抓手,发挥中央和地方两个积极性,试点突破,逐步推进,推动军民资源的互动和共享,达到为国防建设和经济建设双重目标服务的目的。

  由于军民融合产业基地的建立需要划定区域和设立专门的管理机构,涉及军工企业事业单位和区域产业布局,因此需要发展政府主导作用。政府要从产业选择、资金支持、政策优惠和基地管理体制创新等方面支持军民融合产业基地建设。政府要规划军民融合基地的产业发展,根据区域经济发展实际情况和军民融合发展的需求,选择符合国家产业规划和产业政策,并具有军民品技术同源性的产业和企业入园。要制定有利于基地发展的政策,可借鉴高新技术产业开发区、装备制造业发展示范区等已形成的一系列政策,另一方面也可试点实行“民参军”免除军品增值税、国防知识产权转移等有利于军民融合发展的政策。要加大对基地资金支持,包括制定积极的财政支持政策,设立投资基金、引导基金、创新基金等。在基地内部管理体制方面,要采取基地管委会等组织形式,解决军工纵向条条管理与地方横向块块管理的矛盾。

  (作者为西北工业大学博士后,渭南师范学院西部军民融合技术产业发展研究院副院长王亚玲)

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